地方政府债务手册2020

  • 来源:国行投研室

  • 关键词

    • 地方政府债务风险
      • 专项债券偿付风险
    • 企业债务风险
      • 国有企业风险
      • 地方政府融资平台风险

地方政府债务基本内涵

何为地方政府债务

  • 审计署口径地方政府债务分为四大类
    • 地方政府负有偿还责任的债务
      • 由以下单位举借,确定由财政资金偿还的债务:
        • 地方政府(含政府部门和机构)
        • 经费补助事业单位
        • 公用事业单位
        • 政府融资平台公司
        • 其他相关单位
    • 地方政府负有担保责任的债务
      • 地方政府提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿还责任的债务
    • 地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务
      • 以下单位举借,由非财政资金偿还,且地方政府未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)
        • 政府融资平台公司
        • 经费补助事业单位
        • 公用事业单位为公益性项目
    • 通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务
  • 地方政府债务,包括
    • 地方政府负有偿还、担保、救助责任的债务
    • 通过新的举债主体和举债方式形成的债务(如:融资平台、地方国企)
  • 具体体现为:
    • 地方政府债券
    • 城投债
    • 融资平台非债券类债务
    • 政府类基金与PPP项目
    • 融资租赁
    • 信托贷款
    • 地方AMC
    • 特色小镇
    • 保理
    • 保函
    • 资管计划
地方政府债务主要类别
地方政府负有偿还责任 (1)地方政府债、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。
(2)政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购(BT)等方式形成的债务中,确定由财政资金(不含车辆通行费、学费等收入)偿还的债务
(3)地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账
地方政府负有担保责任 (1)政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借,确定以债务单位事业收入(含学费、住宿费等教育收费收入)、经营收入(含车辆通行费收入)等非财政资金偿还,且地方政府提供直接或间接担保的债务
(2)地方政府举借,以非财政资金偿还的债务,视同政府担保债务
地方政府负有救助责任 (1)政府在法律上对该类债务不承担责任,但当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任
通过新的举债主体和举债方式形成 (1)全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保,且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。
(2)政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成,用于非市场化方式运营的公益性项目,由非财政资金偿还,且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。
(3)国有独资或控股企业(不含地方政府融资平台公司)、自收自支事业单位等新的举债主体,通过举借、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的,用于公益性项目,由非财政资金偿还,且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

地方政府债务的政策导向

历年中央经济工作会议的提法
2010年 加强地方政府性债务管理,坚决防止借“十二五”时期开具盲目铺摊子、上项目
2011年 加强地方政府债务管理
2013年 要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务,把短期应对措施和长期制度建设结合起来,做好化解地方政府性债务风险各项工作
加强源头规范,把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理,严格政府举债程序
明确责任落实,省区市政府要对本地区政府性债务负责任
强化教育和考核,从思想上纠正不正确的政绩导向
2015年 要有效化解地方政府债务风险,做好地方政府存量债务置换工作,完善全口径政府债务管理,改进地方政府债券发行办法
2017年 切实加强地方政府债务管理
2018年 较大幅度增加地方政府专项债券规模......稳妥处理四方政府债务风险
2020年 抓实化解地方政府隐形债务风险工作

隐性债务显性化和市场化、显性债务规范化和限额管理

  • 明确地方政府负有偿还责任的债务仅限于政府类债券城投类债券
    • 通过隐性债务显性化可以降低融资成本(债券融资成本要明显低于非债券债务)
  • 对地方政府债券等显性地方政府债务实行限额管理
    • 避免地方政府债务增长过快
  • 将地方政府与其下辖的举债主体分离,推动对应举债主体市场化运作
    • 市场化举债主体包括地方政府融资平台公司地方国有企业
  • 建立规范的地方政府债务管理风险预警风险应急处置工作机制以及城市建设投融资机制

银保监会对地方政府债务的关注点说明

  • 关注点
    • 违规新增地方政府隐性债务
    • 向地方政府提供融资或通过融资平台违规新增地方政府债务
    • 违规要求或接受地方政府及其所属部门提供各种形式的担保
    • 不得通过各种方式异化形成违规政府性债务
    • 推进融资平台转型以防范债权悬空风险
    • 以及紧盯列入预警范围的潜在高风险地区

严禁新增隐性债务和新设融资平台公司、坚持中央不救助原则

  • 严禁违法违规融资担保行为,严禁以政府投资、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义变相举债
  • 对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目,金融机构不得提供融资
  • 坚持中央不救助原则,坚持谁举债谁负责、做到“谁家的孩子谁家抱”,继续整治违法担保,纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为
  • 严禁新设融资平台公司,分类推进融资平台公司市场化转型剥离融资平台公司政府融资职能,坚决制止地方政府将公益性事业单位变成融资平台

广东省对城投企业债务风险的文件值得关注

  • 广东发改委等五部门印发了《广东省发展改革委等五单位关于城投债券发行与风险管控的办法》(试行)提出,广东省企业债券省级风险缓释基金委托省级担保机构管理,若发行人未能按时足额还本付息,且担保人(如有)也未能按时足额代偿,发行人可申请风险缓释基金
    • 风险缓释基金的来源:省财政安排资金风险缓释基金利息追偿回收款
    • 风险缓释基金初始规模为人民币5000万元
    • 风险缓释基金具有备偿性质,用完即止
    • 广东省融资再担保有限公司是风险缓释基金的受托管理机构
    • 以省再担保公司管理的风险缓释基金规模的日平均值为基数,按每年0.5%的标准给予省再担保公司受托管理费
  • 鼓励各地设立各类风险缓释金,对于已设立风险缓释金的地方,要利用好风险缓释金,有效化解城投企业债务风险。
  • 企业发行债券的募资资金投向应符合国家产业政策和行业发展规划,用于本企业的生产经营,不得用于房地产买卖和股票、期货交易等风险性投资

推进税权改革,增加地方政府财政收入

  • 中央通过增加地方政府的财权的方式进行“放权”,提高地方政府财政收入进而缓解债务压力
  • 关于增值税、消费税的三项改革措施
    • 保持增值税“五五分享比例稳定
    • 调整增值税留抵退税分担机制,以平衡地方政府间的税收收入
    • 消费税征收环节后移并逐步划归地方,即部分财权将向地方转移

财政部的地方政府融资平台公司债务统计监测系统正常发挥重要效用

  • 使得财政部可以监测到每一笔融资平台公司债务变化情况

地方政府债务分类

按表现形式:显性与隐性债务

  • 世界银行高级经济学家Hana Palacova Rrixi
    • 直接显性类
    • 直接隐性类
    • 或有显性类
    • 或有隐性类
  • 我国亦根据《关于加强地方政府性债务管理的意见》将地方政府债务分为三类
    • 一般债务(主要体现为地方政府债券)
    • 专项债务(主要体现为地方政府债券)
    • 或有债务
  • 显性债务
    • 地方政府债券
    • 城投债券
  • 隐性债务
    • 明股实债
    • 抽屉协议
    • 担保支持
    • 承诺回购
直接 间接
显性 由国家法律或合同明确规定,不依赖任何具体事件发生,必须由政府偿还的债务 以法律或合同形式确定的,在某一特定事件发生情况下需要由政府偿还的债务,
如担保、承诺等形成的债务
隐性 源于政府中长期公共政策,没有以法律、合同明确规定的政府债务,
如养老金缺口等
没有纳入政府预算,但在市场失灵、风险爆发、迫于公共利益等条件下,
政府不得不偿还的债务,主要由私人风险转化而来

地方政府债券:按偿付本息来源分为一般债券和专项债券

  • 一般债务专项债务规模均纳入限额管理全口径预算管理
  • 一般债券是为没有收益的公益性项目发行
    • 主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券;
    • 一般债务收支需纳入一般公共预算管理
  • 专项债券是为有一定收益的公益性项目发行
    • 以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。
    • 专项债务收支则需纳入政府性基金预算管理
  • 专项债券(三类)
    • 普通专项债券
    • 始于2014年的财政部专项债券(8类)
      • 土地储备专项债券
      • 收费公路专项债券
      • 轨道交通专项债券
      • 棚户区改造专项债券
      • 教育项目专项债券
      • 公办高等学校专项债券
      • 水资源配置工程专项债券
      • 乡村振兴专项债券
    • 始于2015年的发改委专项债券
      • 养老产业专项债券
      • 战略性新兴产业专项债券
      • 城市停车场建设专项债券
      • 城市地下综合管廊建设专项债券
      • 配电网建设改造专项债券
      • 双创孵化专项债券

地方政府债券:按用途可进一步分为新增债券、置换债券和再融资债券

  • 新增债券(主要用于新的项目投资)
  • 置换债券(本质上均为借新还旧)
    • 进一步分类
      • 定向
      • 非定向
    • 置换的对象是未到期的非债券形式存量债务
    • 目前置换债券规模也已达到15万亿元
  • 再融资债券(本质上均为借新还旧)
    • 置换以债券形式存在的到期债务
  • 地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年
    • 年度新增和再融资一般债券平均发行期限应均当控制在10年以下(含10年)
    • 10年以上(不含10年)新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下(含30%)

地方政府债务预警指标

  • 衡量和管理地方政府债务的常用手段
    • 规模控制
    • 风险预警:选取一系列指标的临界点作为风险预警值
  • 指标:负债率债务率偿债率逾期债务率借新还旧率
  • 其他控制手段
    • 限制可提供政府贷款银行的范围
    • 限制地方政府债务余额占银行净资产比重(如巴西规定不得超过45%)
    • 金融机构配合政府实施需求控制
地方债务预警指标及计息公式
债务负担 $\frac{年末政府债务余额}{当年地方GDP}$ 国际标准通常为20%,美国为13-16%,加拿大为25%
负债率 $\frac{年末政府债务余额}{当年财政收入}$ 国际标准通常为100%,美国为90-120%,新西兰为150%
新增债务率 $\frac{当年新增债务额}{当年财政收入增量}$ 没有统一标准,巴西为18%,日本为9%
偿债率 $\frac{当年债务还本付息}{当年财政收入}$ 国际标准通常为20%
利息支出率 $\frac{当年利息支出额}{当年财政收入}$
债务依存度 $\frac{当年举借债务数额}{(当年财政支出+当年债务还本付息额)}$
资产负债率 $\frac{年末政府债务额}{年末政府资产额}$
担保债务比重 $\frac{年末担保债务余额}{当年财政收入}$
逾期债务率 $\frac{年末逾期债务}{年末全部债务余额}$
借新还旧率 $\frac{举借新债偿还本金}{当年债务还本总额}$ 对举借新增依赖较大
资产负债率 $\frac{全部负债余额}{全部资产余额}$(依赖于政府资产负债表)
财政自给率 $\frac{一般公共预算收入}{一般公共预算支出}$

地方政府债务的历史回溯

  • 我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年
  • 省级政府举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年集中在1981年至1985年
  • 市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986年至1996年
  • 地方政府债务真正大幅增长始于1994年

1994-1996年《预算法》和《担保法》的实施是大背景

  • 1994年国务院提出分税制等一系列财政金融体系改革,以实现“财权上移、事权不变
  • 1994年《预算法》、1995年《担保法》和1996年的《贷款通则》的实施进一步加剧了地方财政压力
    • 除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行债券,不能通过发行债券方法进行融资
    • 地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保
    • 借款人应当是工商行政管理机关(或主管机关)核准登记的企(事)业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人
  • 使得地方政府不得不尝试通过各种方式寻求融资,以缓解越来越大的地方财政和经济发展压力

两次金融危机助长了地方政府债务的大幅攀升

  • 地方政府通过设立融资平台公司的方式,来承接商业银行的信贷投放
    • 地方政府设立地方融资平台
    • 通过土地资产划拨等方式注入资本
    • 借助房地产的浪潮提升地方融资平台的资本实力和融资能力
  • 鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府融资平台等多种方式,发行企业债中期票据等融资工具
  • 国家开发银行和地方政府的合作三种模式
    • 地方政府融资平台模式(LGFV,Local Government Finance Vehicle)
      • 地方政府成立融资平台公司
      • 地方政府向融资平台公司注入土地储备、高速公路等优质资产
      • 融资平台公司以优质资产做抵押,向国家开发银行申请贷款
      • 规避
        • 预算法:融资主体是融资平台公司而非政府
        • 担保法:政府是注入资产,无须对这一个过程担保
    • 打捆贷款模式
      • 融资平台公司将财务质量层次不齐的项目捆绑在一起申请贷款,弥补财务质量较差项目无法融资的问题
    • 先贷款后开发模式
      • 土地收益权抵押品,即以土地出房收益质押作为主要还款保证,向国开行申请贷款

2010年地方政府债务风险开始受到约束、2014年开始全面整治

  • 大力提倡地方政府及融资平台以发行债券的方式进行融资
    • 学习备注:直接融资,打破刚性兑付,导致风险由投资人承担,而不是之前的国开行贷款由国开行承担风险
  • 地方政府通过省级政府发行地方债是唯一合法的政府融资渠道
    • 导致地方政府开始利用PPP或基金等方式,变相举债,如出具承诺函、融资租赁、签订政府购买服务协议等等

我们可能正进入新一轮地方政府隐性债务化解的高潮期

  • 2017年之后,非标融资面临异常严厉的监管,PPP和地方建设基金等开始面临全面清查
  • 2021年的工作重点之一便是化解地方政府隐性债务风险
    • 预计是将隐性债务显性化(置换)、隐性债务从地方政府身上剥离等几种方式来完成

地方政府债务规模粗略估算

显性债务:合计超过36万亿,每年发行规模在10万亿左右

  • 地方政府债券和城投债券分别为25.43万亿和10.65万亿,合计为36.08万亿,每年发行规模合计在10万亿左右
  • 地方政府债自2015年以来才开始放量发行(之前一直是财政部代办发行)
    • 政策导向是通过地方政府债券来募集基建和市政建设之资金缺口
    • 2017-2019年一直稳定在4万亿以上的发行规模
    • 2020年以来地方政府债券发行规模再次升至6万亿以上(6.39万亿)、创历史新高
  • 城投债券目前余额已经达到10.63万亿,且近年来保持着每年4万亿左右的平均发行规模
    • 省及省会、地级市、县及县级市的城投债券规模和发行规模基本相当

隐性债务

市场普遍预计在34-46万亿之间

  • 考虑到宏观杠杆率近两年略有上升,意味着债务规模增速应略高于经济增速
  • 假设近两年的债务增速在 $7\%$ 左右,则从市场普遍估计的口径来看,目前地方政府隐性债务规模应已经在34万亿至46万亿

根据地方非金融国企资产负债表估算:估计40万亿左右

  • 地方政府融资平台以及其本身的担保人很大程度上均为地方国企,因此我们认为地方政府隐性债务的来源主要源于地方国有企业和地方行政事业单位
  • 可基本认为2019年地方非金融国企以非债券形式存在的隐性债务规模应为40万亿左右(56万亿扣除15万亿)
  • 特别是地方国有企业的85%国有资本比重,则这40万亿的隐性债务规模大致有34万亿可归为地方政府负责

根据审计署和社科院口径倒算:大致为35万亿左右

  • 通过审计署提供的相关信息和社科院提供的地方政府杠杆率对目前的地方政府债务进行简单估算
  • 估算地方政府隐性债务规模大致在35-40万亿左右,若加上36万亿的地方政府债券和城投债券,则整个地方政府债券规模合计为70-80万亿

地方融资平台:地方政府债务的隐形载体

何为地方政府融资平台?

  • 地方政府出资设立并承担连带还款责任的独立法人实体
    • 由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体
      • 具体范围主要包括各类综合性投资公司,如建设投资公司建设开发公司投资开发公司投资控股公司投资发展公司投资集团公司国有资产运营公司国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司(如交通投资公司等)
    • 地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人

地方融资平台的三种分类方式

债务分类:公益性项目、非公益性项目、偿债资金来源

  • 对于还款来源的70%依靠自身的融资平台公司,政策是给予鼓励的,特别是补充资本方面
性质 还款来源 目的 处理方式
融资平台
债务分类
公益性项目 偿债资金70%以上(含)来源于
财政性资金的债务
融资 今后不得再承担融资任务,相关地方政府要在明确还债责任,
落实还款措施后,对公司做出妥善处理
融资、建设、运营 在落实偿债责任和措施后剥离融资业务,
不再保留融资平台职能
偿债资金70%以上(含)来源于
公司自身收益
充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作
要通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,
改善融资平台公司的股权结构
非公益性项目 同上
公益与非公益性项目混合 参照以上原则

风险分类:全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖

  • 全覆盖:100%(含)以上【借款人自有现金流量占其全部应还债务本息的比例】
  • 基本覆盖:70%(含)~100%
  • 半覆盖:30%(含)~70%
  • 无覆盖:30%以下

退出分类:仍按平台管理、退出为一般公司类

  • “退出类”是经核查评估和整改后,已具备商业化贷款条件,自身具有充足稳定的经营性现金流,能够金额偿还贷款本息,整体转化为一般公司类客户管理的融资平台
  • 其中凡不符合退出条件以及未完成退出流程的融资平台,均作为“仍按平台管理类”继续实施管理

层级分布:20%为省级信用、60%为地市级信用、20%为县级信用

  • 目前我国共有 $11,567$ 家地方政府融资平台公司,遍布省级、地市级、县级甚至以下
  • 虽然地方政府融资平台数量的繁多和分散一定程度上降低了集中违约的风险,但整个大环境难以有为的情况下,风险的传递必然具有共性
  • 浙江省以拥有 $1490$家地方融资平台的数量而高居各省之首
  • 排在第二位的四川省仅有 $780$家
  • 排在第三位和第四位的江苏省广东省分别有 $750$家 $710$家

对地方政府给予的5点限制

  1. 地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体,不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议,不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押,不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任,不得为其他单位或企业的回购(BT)协议提供担保,不得从事其他违法违规担保承诺行为。
  2. 地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资,不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。
  3. 地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源。
  4. 地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品,不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。
  5. 地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。

各地区债务压力评估

根据债务负担、负债率和财政自给率等三个指标的不同组合来划分

  • 使用债务负担(债务/GDP)负债率(债务/财政收入)财政自给率(财政收入/财政指出)三个指标的不同组合来衡量债务压力情况,具体标准如下:
    • 1、第一档:三个指标均优于全国平均水平;
    • 2、第二档:三个指标有两个优于全国平均水平;
    • 3、第三档:三个指标仅有一个优于全国平均水平;
    • 4、第四档:三个指标均差于全国平均水平。

31个省级地市

  • 31个省级行政区债务负担、负债率和财政自给率的平均水平分别为31.22%、304.12%和49.74%
  • 广东山东浙江上海北京山西等六个地区的债务压力最轻,即三个指标均优于全国平均水平
  • 江苏河南福建西藏等四个地区的债务压力相对较轻,即三个指标中有两个优于全国平均水平
  • 湖北河北天津等三个地区存在一定债务压力,即三个指标中仅有一个优于全国平均水平
  • 18个地区的债务压力较大,即三个指标均差于全国平均水平,这18个地区按财政自给率从低到高依次为青海、甘肃、黑龙江、吉林、宁夏、新疆、贵州、云南、广西、湖南、江西、四川、陕西、内蒙古、安徽、海南、重庆与辽宁

245个地级市

  • 245个城市中,第一档有54个、第二档有164个、第三档有20个以及第四档有7个。
  • 其中第四档的七个城市分别为长春哈尔滨南宁呼和浩特银川西宁阿克苏